《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號）下發以來，土地管理特別是耕地保護工作得到了加強，取得了一定成效。但是，一些地區仍存在用地秩序混亂、非法轉讓土地使用權等問題，特別是非法交易農民集體土地的現象比較嚴重，出現了以開發“果園”、“莊園”為名炒賣土地、非法集資的情況。為進一步加強土地轉讓管理，防止出現新的“炒地熱”，保持農村穩定，保護農民利益，保障經濟和社會可持續發展，經國務院總理辦公會議審定，現就加強土地轉讓管理、嚴禁炒賣土地的有關問題通知如下：

　　一、嚴格控制城鄉建設用地總量，堅決制止非農建設非法占用土地

　　城市、村莊、集鎮建設一律不得突破土地利用總體規劃確定的用地規模，城市新增建設用地和原有建設用地要統一實行總量控制，不得超計劃供地；各項建設可利用閑置土地的，必須使用閑置土地，不得批準新占農用地，閑置土地未被充分利用的地區，應核減其下一年度農用地轉用指標。

　　農村居民點要嚴格控制規模和范圍，新建房屋要按照規劃審批用地，逐步向中心村和小城鎮集中。中心村和小城鎮建設要合理布局，統一規劃，不得隨意征、占農用地。小城鎮建設要明確供地方式和土地產權關系，防止發生土地權屬糾紛。

　　鄉鎮企業用地要嚴格限制在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內，不符合土地利用總體規劃的建筑物、構筑物不得改建、擴建，并結合鄉鎮企業改革和土地整理逐步調整、集中。

　　嚴格控制高速公路服務區用地范圍，公路兩側符合條件的農田，必須依法劃入基本農田保護區。

　　二、加強對農民集體土地的轉讓管理，嚴禁非法占用農民集體土地進行房地產開發

　　農民集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設；對符合規劃并依法取得建設用地使用權的鄉鎮企業，因發生破產、兼并等致使土地使用權必須轉移的，應當嚴格依法辦理審批手續。

　　農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。

　　要對未經審批擅自將農民集體土地變為建設用地的情況進行認真清理。凡不符合土地利用總體規劃的，要限期恢復農業用途，退還原農民集體土地承包者；符合土地利用總體規劃的，必須依法重新辦理用地手續。

　　三、加強對農林開發項目的土地管理，禁止征用農民集體土地進行“果園”、“莊園”等農林開發

　　農林項目開發必須符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，土地權屬和地類必須經過嚴格認定，任何單位和個人不得在土地利用總體規劃確定的禁止開墾區內從事土地開發活動。

　　進行農林項目開發必須嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》的有關規定辦理用地手續，任何單位和個人都不得私自與農村集體經濟組織簽訂用地協議，禁止以征用方式取得農民集體土地進行“果園”、“莊園”等農林開發。

　　以承包經營方式使用國有土地進行農林項目開發的，必須簽訂國有土地承包合同，約定雙方的權利和義務。

　　農林項目開發必須嚴格按照批準的規劃用途使用土地，嚴禁改變農林用途搞別墅、度假屋、娛樂設施等房地產開發，確需配套進行非農建設的，要依法辦理建設用地審批手續。屬于基本建設項目的，必須嚴格按照基本建設程序履行審批手續。建設項目經批準后，方可辦理建設用地手續，嚴禁未批先用土地。

　　四、強化開發用地的監管，禁止利用土地開發進行非法集資

　　農林開發用地必須依法進行土地登記，明確規劃要求和轉讓、轉租的限定條件，未經批準不得擅自進行分割轉讓、轉租。通過出讓方式取得的國有土地使用權或以拍賣方式取得的集體所有的未利用土地使用權，在交清全部土地價款、完成前期開發后，方可依法轉讓、出租、抵押；以租賃或承包等其他方式取得的土地使用權，未經原出租或發包方同意，不得轉讓、出租、抵押或轉包、分包。

　　人民銀行要加強對農林開發項目的信貸管理，加大對以土地開發、土地轉讓為名進行非法集資行為的監管和查處力度。對未交清土地價款、未取得土地使用權的開發用地，各有關銀行不得允許其進行抵押貸款。

　　工商行政管理機關要加強對開發企業的工商管理，嚴格核定開發企業經營范圍。開發企業不得使用“招商”等不規范用語，不得非法從事金融業務；吸收股東進行土地開發的，不論以出售、轉讓土地使用權方式，還是以其他方式增加新的股東，均應按《中華人民共和國公司法》的規定辦理企業登記注冊手續。加強對開發企業經營活動的監管，對超范圍經營的開發企業，要堅決查處；對非法集資的企業，一經查實，堅決吊銷其營業執照，并依法追究有關當事人的責任。

　　五、規范國有土地交易活動，制止炒賣土地

　　商業、旅游、娛樂和豪華住宅等經營性用地，原則上必須以招標、拍賣方式提供。出讓土地首次轉讓、出租、抵押，必須符合法律規定和出讓合同約定的條件，不符合條件的不得轉讓、出租、抵押。劃撥土地使用權轉讓、出租等，必須經有批準權的人民政府批準。

　　嚴禁利用建設項目、規劃許可證和用地紅線圖轉讓等形式變相“炒賣”土地。對已批準立項的建設項目，其建設用地符合土地利用規劃的，必須限期辦理用地手續。

　　國有企業改組、改制等涉及土地使用權交易時，不得低價售賣土地，要擬訂土地資產處置方案，中央企業要選擇減輕中央財政負擔的方案，報國務院土地行政主管部門批準。

　　已購公有住房和經濟適用住房入市涉及土地使用權交易的，必須將其中的土地收益依法上繳國家。

　　六、全面清理土地轉讓、炒賣土地情況，堅決查處土地使用權非法轉讓和農民集體土地非法交易的行為

　　各省、自治區、直轄市人民政府要組織力量對本行政區域內土地轉讓、炒賣土地情況進行一次全面清理。清理的重點是城鄉結合部，特別是公路兩側私搭亂建的違法用地。凡符合土地利用總體規劃而未按規定辦理有關手續的，必須限期辦理，逾期不申報的，按非法占地予以查處。

　　對現有各種以“果園”、“莊園”名義進行招商和炒賣土地的開發項目進行清理，按照“誰批準、誰負責”的原則，妥善處理存在的問題，對違反規定的，要追究有關當事人的責任，構成犯罪的，要移交司法機關追究刑事責任。在清理規范之前，各地要立即停止各類“果園”、“莊園”、“觀光農業”等開發項目和用地的審批。要通過完善舉報制度、強化輿論和群眾監督，及時查處炒賣土地行為，防止死灰復燃。

　　國務院各有關部門和各省、自治區、直轄市人民政府要認真貫徹落實本通知精神，制定相應的實施辦法和相關的實施細則，確保加強土地轉讓管理、嚴禁炒賣土地各項規定的落實。

　　各省、自治區、直轄市人民政府要在1999年12月底前將清理本行政區域內土地轉讓、炒賣土地的情況向國務院作出報告。國務院責成國土資源部會同有關部門負責本通知貫徹執行情況的監督檢查和落實工作，并定期向國務院作出報告。